PLANEJAMENTO URBANO E DIREITO À CIDADE: ENTREVISTA COM BIANCA TAVOLARI

A cidade é, antes de tudo, um espaço de conflitos e disputas que refletem e reproduzem a história e as dinâmicas sociais de quem nela viveu e vive. No centro dessas discussões está o direito à cidade, um conceito que articula demandas por justiça, acesso a serviços públicos, moradia digna e participação democrática nos espaços urbanos.

Para aprofundar essa perspectiva, entrevistamos a professora Bianca Tavolari, pesquisadora do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP), professora da FGV Direito SP e coordenadora da seção “As cidades e as coisas” na revista Quatro Cinco Um. Com uma produção acadêmica dedicada ao planejamento urbano, às dinâmicas territoriais e às políticas de habitação e mobilidade, Bianca nos traz um panorama do cenário urbanístico atual.

Professora, grande parte da sua produção acadêmica está voltada para temáticas relacionadas ao direito à cidade, ao planejamento urbano e à organização das cidades enquanto espaços de disputa e reflexo de dinâmicas sociais e territoriais. De onde surgiu esse interesse? O que te levou a explorá-lo na sua trajetória acadêmica e profissional?

Bom, essa é uma pergunta muito legal de responder, porque como primeira graduação eu fiz Direito e, como a gente sabe, faculdades de Direito não têm exatamente muitas discussões sobre o Direito Urbanístico ou mesmo sobre propriedade urbana e regulação das cidades. Temas como o Plano Diretor e o zoneamento não aparecem com muita frequência até hoje e, apesar de falarmos um pouco mais sobre o tema, ele não é uma disciplina obrigatória nem mesmo uma eletiva. Aqui na FGV, estou dando a disciplina eletiva pela primeira vez, então mesmo quando pensamos em propostas de ensino mais conectadas com a sociedade, vejo que esse ainda é um tema pouco discutido.

Eu chego nesse tema durante a graduação em Direito na Universidade de São Paulo (USP), quando passo a integrar o Serviço de Assessoria Jurídica Universitária (SAJU), que tinha na época uma discussão e um projeto de extensão com os moradores e moradoras da Vila Itororó, no Bixiga, que estavam sendo ameaçados de remoção. O SAJU tinha uma proposta de ação de usucapião e entrou na ação de desapropriação como assistente pra discutir o valor dessa desapropriação. E aí surgiram dúvidas várias, porque não tínhamos essa matéria,  tivemos que aprender tudo sozinhos e correr atrás dos professores para tentar conseguir ajuda. Mas, para além da discussão das ações jurídicas, eu queria muito entender o que estava acontecendo ali como transformação daquele pedaço, então fui atrás de uma série de disciplinas na USP, como Geografia Urbana, Antropologia Urbana e Sociologia Urbana e foi isso que me fisgou.

Ao longo da sua produção acadêmica, você descreve a cidade como um demarcador territorial das dinâmicas socioeconômicas, demonstradas, por exemplo, na distância entre trabalhadores e local de trabalho e na localização de espaços públicos (como hospitais, escolas e órgãos de segurança pública), que podem refletir desigualdades de raça, classe e gênero. Como a organização das cidades pode reverter ou promover lógicas históricas e trazer visibilidade para grupos marginalizados?

Quando paramos para pensar nas nossas cidades, especialmente as brasileiras – mas se pensarmos em São Paulo já temos um terreno fértil –, existem desigualdades que estão muito na nossa cara mas, ao mesmo tempo, naturalizamos como se fosse outra coisa, como por exemplo o trânsito. Todos reclamamos do trânsito em São Paulo. Agora, se você é uma pessoa que passa três horas no transporte público pra chegar no seu trabalho e três horas pra voltar, se você passa quatro horas no transporte público por dia, não estamos falando só de trânsito, estamos falando de tempo de vida. 

Então essa pessoa gasta quatro, cinco horas do dia dela no trânsito, enquanto alguém que pode morar perto do trabalho –  o que é um privilégio em São Paulo –, ou que vai de helicóptero, já que existem bairros como o Itaim, que tem mais helipontos do que pontos de ônibus, se estivermos falando de outro tipo de mobilidade, ou de carro, essa pessoa vai conseguir chegar muito mais facilmente e o tempo de vida dela vai ser muito melhor aproveitado do jeito que ela bem entender. Então, estamos falando de uma desigualdade de projetos de vida. 

Outra desigualdade premente que conseguimos ver com as pesquisas é a estimativa de vida. Existem bairros em São Paulo em que a diferença de estimativa de vida é de trinta anos. Então, a loteria do endereço é muito determinante na possibilidade de acessar oportunidades e equipamentos públicos. Morar perto de um parque, museu, centro cultural e etc., tudo isso faz com que a gente pense o nosso horizonte de futuro. A cidade está aqui, mas pensando nessa projeção maior, no que uma pessoa consegue enxergar como possível na vida dela. Por exemplo, para várias pessoas, o centro vai ser uma coisa diferente. Para algumas vai ser Santo Amaro, para outras o Centro Histórico, ou a Paulista. Então, a depender de onde você mora, o lugar que você percebe como centralidade vai ser distinto.  A cidade é esse locus.

Tem uma coisa que é o quanto o planejamento urbano e o Direito Urbanístico conseguem reforçar desigualdades, ou mitigá-las. E aí a gente entra nesse terreno de disputas em que há essa construção de instrumentos que, em tese, servem para reduzir desigualdades, mas muitas vezes vão reforçá-las criando padrões de segregação.

Como sabemos, o atual Plano Diretor Estratégico, em vigor desde 2014 e revisado em 2023, é uma lei municipal que direciona o desenvolvimento urbano de todo o município e representa um pacto social que estabelece as diretrizes para alcançar determinados objetivos como a justiça social, a melhoria da qualidade de vida da população e o uso racional de recursos ambientais. No contexto atual, vemos regularmente a discussão de problemáticas como a crise climática, a verticalização das cidades, a gentrificação e a especulação imobiliária pela iniciativa privada. Qual a relevância do PDE nesse cenário e como ele pode trazer soluções para esses conflitos?

O Plano Diretor é fundamental. Vai ter muita gente que vai discutir sobre o assunto, desde o professor Flávio Villaça falando na década de 90 que o PDE é uma ilusão e que não adianta perdermos tempo e energia discutindo isso, até hoje em dia quando dizemos “o PDE fala sobre tudo” ou então “ele só reflete os interesses das incorporadoras e portanto não teria porque gastarmos nosso tempo com ele”. Eu discordo. Eu acho que vale muito a pena, até porque eu gasto muito o meu, então se não achasse seria uma contradição em termos. O PDE e a lei de zoneamento organizam grande parte das disputas na cidade. 

O Plano Diretor é para a cidade o que a Constituição é para um país, então ele tem uma cara das grandes decisões, enquanto o zoneamento vai, quadra a quadra, lote a lote, determinando critérios de uso e parâmetros que vão ganhar muito mais concretude e granularidade do que no próprio Plano Diretor, ainda que o Plano tenha dimensões de zona. Agora, quando pensamos nos embates do PDE, que são muitos, já que é ele quem indica qual o critério de cumprimento da função social da propriedade, entre outras coisas, temos vários jogos sendo jogados ao mesmo tempo. Então, você vai ter grupos de interesse que vão estar jogando o jogo de “a gente quer aumentar a altura, o gabarito em determinados lugares”, ou “queremos preservar mansões”, como, por exemplo, nas zonas exclusivamente residenciais. Ou gente jogando o jogo de interesses imobiliários específicos, como por exemplo interesses imobiliários das igrejas, já que as igrejas são atores imobiliários e constroem. Vai ter gente que vai preservar interesses imobiliários dos militares, ou que vai tentar preservar dimensões de mobilidade ativa, bicicletas, ciclovias. Então tem vários jogos acontecendo ao mesmo tempo. Quando a gente pensa na câmara com 55 vereadores e vereadoras, que também vão receber demandas de vários distritos, grupos organizados, grupos menos organizados, comerciantes, etc., você tem um desaguadouro das disputas da cidade no Plano Diretor. 

Mas isso não quer dizer que o PDE seja completamente legível, não é que você vá olhar pra ele e ver tudo isso, vai ser difícil, porque ele é como um grande mosaico fragmentado, mas é muito importante acompanhá-lo para entendermos pra onde as forças estão se organizando. É como se fosse uma radiografia da treta. Não tem baixa temperatura. Estamos falando de propriedade, de quem acessa, controla e usa propriedade na cidade, então estamos falando de temas de muito interesse pra todo mundo. Quando você aprova uma legislação como a revisão do PDE em 2023, ou a revisão da lei de zoneamento em 2024, tem gente que ganha muito dinheiro e tem gente que perde dinheiro no dia seguinte. Então, estamos falando de muita tensão.

O programa Habitação de Interesse Social (HIS) estabelece um conjunto de políticas públicas que visam facilitar a aquisição de moradias por parte de famílias de baixa renda por meio de subsídios, juros reduzidos e condições especiais na compra e financiamento de imóveis. Nesse sentido, qual a importância dessa política pública e quais soluções ela pode trazer se bem implementada? Como ela pode se articular com outras políticas públicas para trazer benefícios para o futuro da cidade?

A gente vai ter que separar algumas coisas. Temos uma política municipal de Habitação de Interesse Social (HIS) aqui em São Paulo, que foi o Plano Diretor de 2014 que estabeleceu. Temos políticas públicas de habitação social, como o Minha Casa Minha Vida, que estão em âmbito federal ou mesmo estadual, como o PPP Casa Paulista. Eu coordeno uma pesquisa no CEBRAP, em parceria com a Fundação Tide Setubal, sobre isso. 

Quando a gente está falando sobre a política de São Paulo, estamos falando de uma coisa muito contra-intuitiva. Quando alguém fala em habitação de interesse social, a primeira coisa que você provavelmente imagina é que ela é destinada a uma família vulnerável, pobre e que não tem condições de pagar, e que se cria algum mecanismo diferente do mecanismo de mercado, simplesmente para comprar esse imóvel, para assegurar que essa família pobre, de baixa renda, consiga acessar essa moradia, pensando ainda que estamos falando em compra, já que é possível morar sem comprar. Você pode morar de aluguel, ter segurança da posse, mas não necessariamente ter uma política de endividamento, de titulação e tudo mais. Isso é sempre muito importante falar, porque toda vez que vem política de moradia na cabeça, a gente fica pensando que tem que construir e tem que endividar as pessoas por 30 anos para que elas possam acessar a moradia. Tem várias outras opções para pensar soluções habitacionais. 

Mas, aqui em São Paulo, quando a gente olha o que foi definido em 2014 sobre a Habitação de Interesse Social, não é isso. Então, não é que tem juros facilitados, como você citou, que seria o que a gente esperaria. Na nossa política em São Paulo, são concedidos incentivos e descontos para quem vai construir, ou seja, a incorporadora ou construtora passa a não precisar pagar pelo direito de construir, que é a contrapartida financeira, todo mundo que constrói na cidade de São Paulo precisa pagar, é a outorga onerosa do direito de construir. Então, a gente concede para essa incorporadora ou construtora a possibilidade de não pagar e ela constrói uma unidade que chamamos de HIS. Mas, quem vai comprar, na outra ponta, não tem qualquer intermediação do poder público.

 Então, vamos dizer que você quer comprar uma unidade, você não precisa fazer um cadastro, você não vai ter um controle público. Quem vai controlar é um estande de venda em que, no momento da compra, você vai declarar a sua renda, que tem duas faixas:  HIS-1, que é de 0 a 3 salários mínimos; e HIS-2, que é de 3 a 6. Se você se enquadra na faixa de renda, você vai poder comprar. Quem controla? A própria incorporadora. Mas você não tem juros facilitados, você não tem crédito, você tem que conseguir um crédito do banco, assim como na compra de qualquer outra unidade habitacional que está no mercado. Você não tem entrada facilitada nem nada disso. 

Então, estamos vendo uma produção privada que não tem nenhuma orientação pública. Por exemplo, a prefeitura poderia dizer “estamos precisando de 50 mil unidades ou 30 mil”, mas não tem isso. Quem define? O privado, de acordo com o seu modelo de negócio. Se for interessante, constrói mais, se não for interessante, constrói menos. Então, passa por esse deparo que quem fazia isso até 2023 era inteiramente o privado. E aí a gente viu uma série de problemas. Porque se olharmos os dados do licenciamento de 2014 pra cá, que são os pedidos de autorização para construir essas unidades, vimos um boom de unidades de HIS.

Então, sempre gosto de falar assim: se um alienígena chegasse em São Paulo e visse esses dados, falaria “Nossa, São Paulo tem uma ótima política de moradia para quem mais precisa. As pessoas estão morando muito melhor, estão conseguindo morar bem”, o que não é verdade.  Qualquer pessoa que foi procurar lugar para alugar ou para comprar nos últimos tempos se deparou com preços muito caros, excludentes, difíceis de encontrar. Então, o que a gente viu foi uma política que colocou recursos públicos e desenho de uma política pública para não favorecer quem mais precisa. Então, nesse sentido, que foi uma das suas primeiras perguntas, ela reforça o padrão de desigualdade. A gente está colocando dinheiro público para reforçar privilégio, o que é absolutamente inaceitável.

Temos observado conflitos recentes nos Campos Elíseos, com despejos em massa e com a repressão de manifestações na Favela do Moinho, especialmente relacionados à implantação de um Centro Administrativo do Governo do Estado de São Paulo. Quais os impactos dessa medida na dinâmica urbana e no direito à cidade?

A transferência da sede do Estado para os Campos Elíseos tem alguns pressupostos importantes. O primeiro pressuposto é a ideia de um edifício âncora, em que você traz um edifício ou um conjunto de edifícios, como é o caso da sede, e que você não só implanta esse edifício ali, mas você transforma todo o entorno. Então ele é uma âncora de transformações, porque, afinal de contas, uma vez implantado, leva todos os servidores para aquele lugar. Os servidores vão precisar almoçar, tomar café, eventualmente vão querer morar perto do trabalho. 

Então é como se fosse um campo magnético em que todas as pessoas se conectam com essa dimensão de âncora. Por um lado, isso é novo, porque a gente nunca tinha tido a concentração da sede administrativa do governo sendo proposta, caindo lá como se fosse um ovni, então isso é novo. Por outro lado, isso faz parte de uma longa história de tentativas de utilização de edificações âncora ou de projetos âncora para a transformação humana. Vou citar um que é bem claro: a Sala São Paulo, que está ali ao lado da luz justamente porque a ideia é criar um centro virtuoso de música erudita porque as pessoas que ouvem música erudita são muito ricas e, portanto, vai transformar todo aquele entorno. Não deu certo, né? Basta pensar no entorno da luz. Tanto é assim que essa ideia de estar perto da luz era fazer com que as pessoas chegassem de transporte público e eles criaram uma entrada de carro que você não precisa ver ninguém, você pode entrar e sair por baixo. 

Outro equipamento âncora com diversas tentativas é o Vale do Anhangabaú. A tentativa de fazer uma transformação não é tão simples assim, porque a ideia de que você transforma as relações sociais por meio do espaço construído, ou seja,  simplesmente vou lá e coloco um edifício e imagino que aquela relação vai ser daquela maneira, não tem planejamento que acesse isso. Mas é muito dinheiro, é muita transformação. Então, nesse sentido, estamos falando de uma aposta muito grande do governo Tarcísio. E o que acontece nesse caso é uma série de desapropriações, mas não só desapropriações, também remoções. Porque a desapropriação é para quem é proprietário, mas tem muitas pessoas que não são proprietárias. 

Então, essas indenizações vão ser pagas para quem tem título de propriedade naquela área e que vai ser desapropriado. Tem problemas grandes, porque ali tem Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), pessoas de baixa renda moram ali naquele lugar. E a localização também não é por acaso. É a tentativa de dizer “vamos acabar com a Cracolândia” e transformar em Campos Elíseos. No caso da favela do Moinho, ela é a última favela do centro de São Paulo, uma favela muito visada. Então, fazer essa conexão entre a Cracolândia e a Favela do Moinho e pensar na retirada da última favela do centro de São Paulo é algo importante para essa gestão do ponto de vista da implementação de um projeto de extrema direita na cidade.

E acho que tem uma coisa importante quando pensamos a Cracolândia, que é essa ação combinada entre governo do Estado e prefeitura, porque vimos no ano passado a construção de um muro na Cracolândia. Não era qualquer muro. Era um muro diante de um triângulo de edificações, as pessoas ficavam confinadas. Esse muro custou 100 mil reais e, quando o prefeito Ricardo Nunes foi convocado pelo ministro Alexandre de Moraes para explicar porque um muro seria parte da política da ADPF 976, que trata do direito à população de rua, ele disse que essa era uma ótima política pública de cuidado. O que vemos, então, é o governo Tarcísio fazer uma operação que retira todo mundo de lá de maneira violenta. 

Para além de todas as implicações de violações de Direitos Humanos muito sérias que estão acontecendo ali, tem uma questão que é: a política de confinamento não era boa? Por que agora espalhamos essas pessoas? Outra coisa muito curiosa é que temos câmeras pela cidade inteira, então poderíamos ver nas câmeras o que aconteceu com as pessoas em situação de rua que estavam lá, mas a resposta é  “não temos as câmeras, não temos esse registro”.

A política de espalhar parece também muito boa quando antes era política de confinamento, as duas de extrema violência. Então, estamos vendo duas gestões, e isso eu acho que é muito novo na política em São Paulo, que não têm qualquer problema no plano da justificativa de promover políticas abertamente higienistas e violadoras de Direitos Fundamentais. Não que isso não acontecesse em outras gestões, quando acontecia vinham o prefeito ou o governador pedir desculpas, dizer “a zeladoria não vai retirar os pertences e os cobertores das pessoas”. Agora não, estamos vendo isso como política declarada. 

Em São Paulo, a concessão dos 22 cemitérios municipais à iniciativa privada tem provocado aumento dos custos dos serviços funerários e tem gerado debates sobre a qualidade da manutenção e o acesso da população. Na sua visão, quais as principais consequências disso para a população de baixa renda, para a preservação da memória coletiva e para a função social desses espaços na cidade?

Ótima pergunta, especialmente nos eixos que você colocou. Acho que a primeira coisa é um problema de acesso. A gente está vendo que morrer ficou muito mais caro. Morrer não deveria ser um privilégio. Então, estamos falando que até mesmo num momento de luto, dor e sofrimento, as famílias mais vulneráveis têm que se deparar com o problema de não ter como pagar por um funeral e ter um sepultamento digno. Isso é ultrajante. Mas a segunda coisa que é muito importante, e que está pressuposta na sua pergunta, é que cemitérios são arquivos. São repositórios de memória, seja para aquelas famílias – ou seja, de memória pessoal –, mas também de memória pública. 

Na disciplina de Projeto de Prática Multidisciplinar Território e Custódia Estatal: direito à cidade, direito à memória e direito à vida, durante o semestre passado, um dos grupos olhou para o Cemitério dos Aflitos. Quando não existiam cemitérios privados na cidade de São Paulo e só tinham cemitérios públicos, o Cemitério dos Aflitos era o único cemitério que recebia todo mundo que era considerado indigente, marginal, escravizado, pessoas que não se enquadravam em nenhuma das categorias ditas de privilégios, elas eram todas enterradas ali. 

Ao pensar na memória disso não ter sido preservada, pensando em um período histórico importante e considerando que há uma disputa grande para tentar entender o cemitério e a capela dos aflitos como um espaço importante de memória de pessoas marginalizadas na origem da cidade de São Paulo, quando esses cemitérios são privatizados, a gente também deixa de ter acesso. Então, eu acho que a privatização de cemitérios é muito séria e vem no bojo de uma série de outras privatizações que a gente está vendo, de parques, espaços públicos, em que temos muito pouca transparência de como esses contratos estão sendo cumpridos.

Nos últimos anos, temos visto movimentos sociais, coletivos de bairro e iniciativas de base comunitária disputando o espaço urbano e influenciando políticas públicas. Na sua visão, qual o papel dessa organização política na construção de cidades mais justas e democráticas? Como esses atores podem efetivamente influenciar decisões que, muitas vezes, parecem distantes da realidade cotidiana?

Bom, eu acho que a organização política é fundamental. Se formos pensar a política urbana de maneira geral, historicamente tem três atores que disputam a política urbana tradicionalmente: Primeiro, o mercado imobiliário, com as suas organizações e associações, olhando principalmente para os vetores disso, como o Sindicato da Habitação (Secovi) e a Associação Brasileira de Incorporadoras Imobiliárias (ABRAINC); O segundo grupo, aqui em São Paulo, são as associações de bairro rico. Jardins, Pacaembu, Ibirapuera, são os bairros que, de alguma maneira, também estão tentando defender um patrimônio de configuração urbana, que era da Companhia City, que são essas cidades-jardim, com as casas, com os familiares dentro do lote, em que você não tem uma padaria na esquina, tem tudo residencial, e que são casas muito ricas. 

Então, essas associações lutam muito para que não haja verticalização nesses lugares. E há, historicamente, movimentos de moradia que conhecem a cidade como a palma da mão. Seja porque vão promover ocupações de áreas ou de edifícios que não cumprem a função social da propriedade, ou seja, que estão não sendo utilizados. E para isso, todo movimento que vai ocupar sabe que a ocupação tem um ônus de justificativa pública. Então, você vai precisar dizer que é do banqueiro que não paga IPTU e que abandonou, você tem que contar uma narrativa sobre a história daquela propriedade. E quando eu falo do banqueiro, basta pensar no caso do Pinheirinho, que era de um banqueiro. Ou mesmo quando foi ocupado o terreno ao lado do Itaquerão, pelo MTST. 

Tem uma escolha estratégica que passa também por conhecer o direito, por dizer, por exemplo, “Aqui é uma Zona Especial de Interesse Social”. Movimentos de moradia conhecem muito. Esses três grupos, historicamente, são grupos que mobilizam e que são muito ativos na discussão dessa arena de conflito que a gente estava conversando. 

Agora, o que aconteceu? Já no plano diretor de 2014, começamos a ver alguns atores que não estavam nesse quadro. Coletivos de cultura, por mobilidade urbana, por direito à cidade de maneira mais ampla, entrando nessas discussões. Mas eu acho que a revisão do plano, em 2023, trouxe ainda mais gente, inclusive pessoas não organizadas previamente, o que gerou  uma demanda por organização. Isso ocorreu porque o Plano Diretor Estratégico é de 2014, e a lei de zoneamento é de 2016.

Essas transformações demoram um pouco de tempo, porque estamos falando de empreendimentos que são construídos, a propriedade precisa ser comprada. Então, a mudança imobiliária não acontece do dia para a noite. Começamos a ver as transformações mais aceleradas aqui em São Paulo a partir de 2019. E aí a gente tem a pandemia. E na pandemia, a construção civil continuou. A construção civil não parou, era atividade essencial. Então, o que aconteceu? Nós, imagino que você também, que tivemos o privilégio de ter uma casa, de ficar isolados por pelo menos um ano e meio até a vacina, não vimos as transformações da cidade. 

Então, quando saímos de casa, falamos “O que aconteceu aqui?”. Basta andar perto de qualquer estação de metrô, você vai ver ou prédios muito novos ou demolidos, ou bairros inteiros que olhamos e falamos “Eu não sei mais o que aconteceu aqui”, porque acelerou o mercado imobiliário com esse novo regramento jurídico e também estávamos fora da observação. Surge, então, uma série de pessoas falando “Eu preciso entender o que está acontecendo com esse Plano Diretor, porque meu bairro, minha casa, meu vizinho e meu parque estão em jogo”. E não necessariamente você tem uma associação ou está conectado em algum coletivo. Então, eu sinto que essa revisão do plano fez com que muitas pessoas falassem “Eu preciso me apropriar para entender o que está acontecendo”. 

Se gerou mais mobilização? Acho que sim, vejo novos atores, mas ainda atores de bairros muito privilegiados. Então, fora os movimentos de moradia que tem um enraizamento muito importante na periferia, ainda estamos falando de alguns setores específicos. Mas vimos, ao longo do ano passado e desse ano também, mobilizações importantes, como a da Sena Madureira e a do incinerador em São Mateus. Então, essas transformações são catalisadoras de organização. É uma luta constante. Então, acho que estar organizado é fundamental. 

Autoria: Larissa Maria 

Revisão: Pedro Anelli

Imagem de capa: Nicolas Floriano